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老舊小區改造:改什么,難在哪里?

2020/5/27來源:億歐瀏覽量:2474

衛浴網何為老舊小區改造?
  老舊小區改造是對存量住房進行的綜合改造,基本不涉及大拆大建。根據住建部等三部委出臺的《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》,老舊小區是指城市、縣城(城關鎮)建成于2000年以前、公共設施落后影響居民基本生活、居民改造意愿強烈的住宅小區。已納入城鎮棚戶區改造計劃、擬通過拆除新建(改進、擴建、翻建)實施改造的棚戶區(居民住房),以及以居民自建住房為主的區域和城中村等,均不屬于老舊小區范疇。我國從1998年才全面實施住房商品化改革,因此絕大部分的老舊小區改造對象是福利分房時期建成、尚未納入棚改的公房。
  從改造內容看,主要可分為三類:一是基礎類改造,包括拆違拆臨、安防、環衛、消防、道路、照明、水電氣暖、光纖、建筑物修繕、管線規整等,旨在完善基礎設施、滿足居民最基本的生活需求。二是完善類改造,包括加裝電梯、停車場、物業用房、無障礙設施等,旨在完善配套設施、提升小區整體環境。三是提升類改造,包括增加社區養老、托幼、家政、衛生防疫、助餐等,旨在提升社區公共服務水平。除基礎類項目實施統一改造外,提升和完善類可由居民菜單式選擇改造內容。
  老舊小區改造與棚改、舊改均有顯著區別。從改造對象看,老舊小區改造主要針對住宅區;舊改范圍更廣,不僅包括住宅區,還涉及城市規劃布局、城市環境及道路系統等多維度更新;棚改主要針對棚戶區。從改造方式看,老舊小區改造多為存量更新;棚改多為拆除重建(改建、擴建、翻建);舊改既包括拆除重建,也有存量改造。從參與主體看,老舊小區改造目前多為政府主導;棚改為“政府主導+國企實施”;舊改中市場主體參與較多。從補償方式看,老舊小區改造不涉及居民補償安置;舊改多為實物安置;棚改既有實物安置,也有貨幣補償。
  長期看,老舊小區改造市場空間廣闊,預計可拉動投資近4.54萬億。
  根據住建部摸排結果,全國2000年以前建成的老舊小區近17萬個、涉及居民上億人、超4200萬戶、建面約40億平。分區域看,根據2010年第六次人口普查數據估算,東部省市老舊小區改造規模最大,占比約52.5%;中部次之,占比約31.1%;西部最少,占比約16.5%。2020年4月國常會明確,2020年改造項目3.9萬個,涉及居民近700萬戶,比2019年增加一倍。
  保守估算,老舊小區改造總投資額約4.54萬億元。我們根據老舊小區改造的三大內容分別測算:一是基礎類改造,預計投資1.2萬億元。根據《北京市老舊小區綜合改造技術經濟指標》(2017),若只考慮節能、粉刷、門窗、電、水、暖六項改造,單位建面投資金額為437.8元/平,按70%折算成全國水平,約為306.5元/平,40億平預計投入1.2萬億元。二是完善類改造,預計投資2.66萬億元。若只考慮加裝電梯和停車場,按每部電梯成本60萬元、一梯3戶、每棟6層估算,4200萬戶須加裝電梯233萬部,需要1.4萬億元;停車場按6萬元/車位、每兩戶1個車位保守估算,需要1.26萬億元。三是提升類投資,預計投資0.68萬億元。按每個小區投入400萬元、17萬個小區估算,合計0.68萬億元。
  老舊小區改造短期進展不及預期,目前仍存在三大難點亟需解決:
  第一,錢從哪來?目前居民出資意愿低,企業參與積極性不高,導致過度依賴財政資金,資金缺口大。
  老舊小區改造尚未建立可持續的融資機制。從財政出資看,目前改造主要依靠財政資金,受當前減稅降費、加大基建投資、房地產市場降溫等影響,財政面臨巨大壓力,若仍僅靠政府一己之力,遠無法滿足改造的巨大資金需求。從居民出資看,老舊小區多建于福利分房時期,居民長期缺乏繳費習慣,且住戶多為老年人和租戶,對改造后價值提升效果缺乏感知,普遍不愿出資。從市場主體參與看,老舊小區改造投入大、周期長、收益不確定性高,若無政策支持,很難保障合理收益,企業普遍參與積極性不足。資金是改造的前提,如何吸引居民和社會資本參與,是當前亟需解決的最大難題。
  第二,各方利益如何平衡?老舊小區量大面廣,涉及千萬家庭切身利益,往往眾口難調,難以達成共識。
  老舊小區改造,平衡各方利益是關鍵。老舊小區改造不同于新建工程,在改造中涉及不同業主、改造主體及相關權利人等多方利益調整,一旦協調不好,將造成工期停滯或重復改造等問題。從各地改造實踐來看,改造中不可避免要面臨各方利益訴求差異,往往導致工程很難順利開工。如加裝電梯高低層利益沖突、停車場改造有車無車利益博弈、上下水管道改造各方訴求差異等,常常陷入“一人反對,全員擱置”的困境。如何滿足各方利益訴求、減少協調和磨合成本,是老舊小區改造亟待解決的第二大難題。
  第三,后期如何維護?缺乏長效管理機制,改造成果很難長期維持,陷入“改造-破壞-再改造”的惡性循環。
  老舊小區改造并非一勞永逸,若沒有長期維護和運營管理機制,改造效果很難長期保持。老舊小區改造,“三分建、七分管”,只有“建管并重”,才能真正惠及民生。在后續管理上,目前主要存在三大問題:一是缺乏物業公司統一管理,老舊小區居民普遍缺乏付費購買服務的習慣,導致后續管理很難推進,很快重回改造前的混亂局面;二是缺乏小區居民管理規約,無約束環境中,亂倒垃圾、違章搭建、車輛亂停、破壞植被等長期養成的惡習很難扭轉;三是缺乏業主委員會,住戶意見很難統一,后續維護工作推進緩慢。建立老舊小區改造后續長效管理機制,形成“共商、共建、共治、共享”的社會治理模式,是老舊小區改造亟待解決的第三大難題。
  正文
  1老舊小區改造的發展歷程
  我國早在2007年啟動了老舊小區改造,但之前重心主要聚焦棚戶區和危舊房,老舊小區改造進展緩慢。2019年以來,隨著棚改收官,老舊小區改造接棒成為惠民生、擴內需的重要手段。從2007年啟動至今,老舊小區改造主要經歷了三大階段:
  一是緩慢推進階段(2007-2015年)。2007年,住建部頒布《關于開展舊住宅區整治改造的指導意見》,首次對舊住宅區改造范圍、標準及改造機制等進行規范,標志老舊小區改造正式啟動。但在之后很長一段時間,政策重心主要聚焦棚戶區和危舊房改造,老舊小區改造緩慢開展,改造內容也主要圍繞建筑節能減排和房屋維修養護,綜合性整治較少。
  二是試點階段(2016-2018年)。2015年底,習總書記在中央城市工作會議上明確,要有序推進老舊小區綜合整治,徹底改變粗放型管理方式,老舊小區綜合整治上升到更高關注層面。2017年底,住建部明確在廣州、廈門等15個城市開展老舊小區改造試點。截至2018年底,試點城市已改造老舊小區106個,惠及5.9萬戶居民,老舊小區改造的政策逐步細化并趨于綜合。
  三是加速階段(2019年以來)。2019年4月,住建部等三部委發布《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》,首次將老舊小區改造納入城鎮保障性安居工程,給予中央補助資金支持。10月,住建部確定在“兩省七市”開始第二輪老舊小區改造試點。2020年4月,國務院常務會明確,2020年計劃改造城鎮老舊小區3.9萬個,涉及居民近700萬戶,比去年增加一倍。隨著一系列政策出臺,老舊小區改造進入加速階段。
  2老舊小區改什么?
  老舊小區改造主要是存量更新,不涉及拆除重建。根據住建部等三部委頒布的《關于做好2019年老舊小區改造工作的通知》,老舊小區是指城市、縣城(城關鎮)建成于2000年以前、公共設施落后影響居民基本生活、居民改造意愿強烈的住宅小區。已納入城鎮棚戶區改造計劃、擬通過拆除新建(改進、擴建、翻建)實施改造的棚戶區(居民住房),以及以居民自建住房為主的區域和城中村等,均不屬于老舊小區范疇。地方在老舊小區范圍劃定上有一定自主權。
  老舊小區改造主要是存量翻新,與舊改和棚改均有顯著區別。從改造對象看,老舊小區改造主要針對住宅小區;舊改主要通過對舊城區進行重建、翻新、改造等來改變整體面貌,不僅包括居住環境,還有城市規劃布局、環境及道路系統等;棚改主要針對棚戶區。從改造方式看,老舊小區改造多為存量改造,不涉及大面積拆遷新建;棚改多為拆除重建(新建、改建、擴建);舊改既有拆除重建,也有存量翻新。從參與主體看,老舊小區改造多由政府主導,棚改由“政府主導+國企實施”,舊改中市場主體參與較多。從補償方式看,老舊小區改造不涉及征收拆遷和居民補償安置;舊改多為實物安置;棚改既有實物安置,也有貨幣補償。
  從改造內容看,主要包括三類。一是基礎類改造,包括拆違拆臨、安防、環衛、消防、道路、照明、水電氣暖、光纖、建筑物修繕、管線規整等,旨在解決基礎設施老化等問題。二是完善類改造,包括加裝電梯、停車場、物業用房、無障礙設施等,旨在完善配套設施、提升小區整體環境。三是提升類改造,包括完善社區養老、托幼、家政、衛生防疫、助餐等,旨在提升社區公共服務水平。除基礎類項目實施統一改造外,提升和完善類可由居民菜單式選擇改造內容。
  3老舊小區改造影響有多大?
  3.1長期看,市場空間廣闊,預計可拉動投資近4.54萬億根據住建部摸排結果,全國2000年以前建成的老舊小區近17萬個、涉及居民上億人、超4200萬戶、建面約40億平。分區域看,根據2010年第六次人口普查數據估算,東部省市老舊小區改造規模最大,占比約52.5%;中部次之,占比約31.1%;西部最少,占比約16.5%。2020年4月國常會明確,2020年改造項目3.9萬個,涉及居民近700萬戶,比2019年增加一倍。
  保守估算,老舊小區改造總投資額約4.54萬億元。我們根據老舊小區改造的三大內容,分別測算了相應的投資額。一是基礎類改造。根據《北京市老舊小區綜合改造技術經濟指標》(2017),若只考慮節能、粉刷、門窗、電、水、暖六項改造,單位建面投資金額為437.8元/平,按70%折算成全國水平,約為306.5元/平;根據試點城市實際改造情況估算,基礎類改造平均成本約300元/平。我們以300元/平、40億平待改造面積測算,預計全國老舊小區基礎設施改造需投入1.2萬億元;二是改善類改造。若只考慮電梯和停車場,按每部電梯加裝成本60萬元/部、一梯3戶、每棟6層估算,4200萬戶須加裝電梯233萬部,需要1.4萬億元;停車場按6萬元/車位、每兩戶1個車位保守估算,需要1.26萬億元。預計改善類改造需要至少2.66萬億元;三是提升類改造。若按每個小區投入400萬元、17萬個小區估算,需要0.68萬億元。因此,保守估計,老舊小區改造至少需投入4.54萬億元。而根據住建部原副部長仇保興測算結果,老舊小區改造市場空間或可達5萬億元。
  3.2短期看,進展不及預期,仍有三大難點亟需解決老舊小區改造量大面廣,但由于與群眾切身利益直接相關,在實際改造中阻力較大。目前來看,老舊小區仍有三大難點亟待解決:錢從哪來?各方利益如何平衡?后續如何維護?
  3.2.1錢從哪來?——財政壓力大、居民不愿出、企業積極性低按照“誰受益、誰出資”原則,老舊小區改造理應通過財政配資、居民出資、市場運作等多元化方式籌措資金。從目前進展看,居民出資意愿低、社會資本積極性不足、政府財政壓力大,老舊小區改造面臨巨大的資金缺口,導致改造進展緩慢、效果不及預期。
  從財政出資看,地方財政壓力較大,僅靠政府一己之力很難負擔。從試點城市看,目前老舊小區改造主要是政府出資,市、區兩級政府按一定比例分擔,居民等其他渠道出資占比極低。以廣州市越秀區仰忠社區為例,總改造資金2950萬元,市財政出資1450萬元(49.2%)、區財政1490萬元(50.5%),居民僅集資10萬元(0.3%)。相較棚改,老舊小區改造不涉及拆遷重建,政府無法通過收儲閑置土地再出讓增收,這些項目本身不會帶來資金來源。
  2020年突發疫情下,地方財政持續承壓。一方面穩增長、保就業需要財政發力,另一方面經濟下滑、減稅降費、土地市場降溫等大幅減少財政收入。2020年一季度,僅西藏地方公共財政收入實現正增長,其余30省市均負增長。今年老舊小區改造力度較去年增加一倍,若仍只靠政府一己之力,很難滿足改造的巨額資金需求。
  從居民出資看,老舊小區住戶繳費意愿普遍較低。老舊小區多建于福利分房時期,居民長期缺乏繳費習慣。典型如“三供一業”分離移交的小區,一直以來均由企業承擔維護費用,居民普遍認為企業出資理所應當,但“三供一業”分離移交之后,居民觀念短期難以改變。此外,老舊小區住戶多為老年人和租戶,對改造后價值提升效果缺乏感知,繳費意愿很低。若居民不持續繳費,即使改造完成,后續維護也很難進行。
  從社會資本參與看,由于收益很難保障,企業參與積極性較低。2019年6月,李克強總理在國務院常務會上明確,要運用市場化方式,吸引社會力量參與。同年7月,住建部副部長黃艷在國務院政策例行吹風會上強調,要采取“居民出一點、社會支持一點、財政補助一點”籌措資金。
  社會資本參與積極性較低,主要有四大原因:一是政策風險高,企業參與改造,預期能利用閑置公共區域開展經營反哺改造投入,但按照財政部規定,公共用房屬于財政,原則上由市政統一收回,不允許對外經營;二是物業費回收難度大,老舊小區居民長期缺乏繳費習慣;三是盈利空間小,老舊小區住戶多為低收入群體,管理利潤低;四是不涉及容積率變化,企業無法通過配建商品房覆蓋投入成本。
  3.2.2各方利益如何協調?——眾口難調,很難達成一致
  老舊小區改造,平衡各方利益是關鍵。老舊小區改造不同于新建工程,在改造中涉及不同業主、改造主體及相關權利人等多方利益調整,一旦協調不好,往往造成工期停滯或重復改造等問題。從各地改造實踐來看,改造中不可避免要面臨各方利益訴求差異,很難一碗水端平,往往導致工程很難順利開工。
  有的想保基礎,有的需要提升;底層不讓加裝電梯,高層不讓整改管道;沒車的不讓改停車位。由于涉及切身利益,居民往往都不愿妥協,常常陷入“一人反對,全員擱置”的困境。根據各地實踐,加裝電梯、上下水管道及停車場是老舊小區改造中最難協調的環節,不僅導致工期延誤,有的甚至直接造成項目停滯。
  (1)電梯怎么加?——高層最積極、低層不愿意高低層住戶意見不統一。高層住戶最積極,主要在于加裝電梯后生活便利性提高,同時帶來10%-30%左右的房屋升值;低層住戶不愿意,加裝電梯不僅帶來噪音污染、占用綠地、遮擋采光等問題,還會造成一二層住房貶值。根據物權法規定,改建、重建建筑物及其附屬設施,應當按總建面2/3以上且總人數2/3以上業主同意,但實際操作中,常常陷入“一戶反對、全樓擱置”的困境。
  (2)上下水怎么改?——全員同意難度大老舊小區多建于2000年以前,基礎設施嚴重老化、上下水管腐蝕生銹,經常出現堵塞漏水、反臟水等問題,是老舊小區改造的重點之一。由于不同居民利益很難協商一致,導致實際改造時阻力較大。
  高低層利益沖突。樓層越低,受上下水管堵塞影響越明顯,改造意愿越強。由于上下水改造必須入戶,改造期間(10-15天左右)要求業主在家,且會產生噪音污染、破壞裝修、停水、甲醛污染等問題,高層住戶改造意愿往往較低。
  全員同意難度較大。根據現有規定,上下水管道改造必須經過每個單元所有住戶簽字同意才可開展,但往往很難實現。主要在于:一是老舊小區住戶多為租客,改造時聯系原業主簽字難度大且耗時長。以北京市朝陽區勁松小區為例,由于聯系不上部分業主簽字同意,導致上下水改造一直被擱置。二是住戶訴求不同,裝修較好的擔心施工破壞裝修,有孩子的擔心噪音影響孩子學習,有孕婦的擔心甲醛影響胎兒發育,導致很難協商一致。以北京市朝陽區勝古北里小區為例,因19戶居民遲遲不簽字,導致工期延誤、政府專項撥款資金面臨被收回風險。
  (3)停車場怎么修?——無車有車利益博弈隨著汽車保有量持續上升,老舊小區“停車難”問題愈發嚴重。1970-2018年,居民千人汽車保有量從0.5輛/千人增至172輛/千人。但在1994年前,由于未預見家庭汽車保有量的大幅上升,我國住宅建筑標準中未要求配建停車位,此后雖逐步增加,但2000年前基本以1:10的比例配建。根據2015年人口普查數據,41.44%的家庭戶居住在2000年以前建成的房子里,“停車難”問題突出,亟需得到改善。
  配建停車場作為老舊小區改造改善類項目,旨在改善居民“停車難”問題。目前已有河南、浙江、福建等十多個省市將其作為老舊小區改造的重點,但實施中仍面臨巨大阻力。
  一是改造資金過度依賴財政。以立體停車庫為例,平均每個車位造價在6-20萬,很難完全依靠財政出資。但目前一些建成的停車場投資回收期長達30年,疊加老舊小區居民繳費意識較差,投資收益不確定性更高,企業參與積極性低。而居民長期習慣搶占公共道路停車,出資意愿較低,導致當前改造過度依賴財政資金,整體進度緩慢。
  二是居民意見很難協調一致。目前各省市停車位改造慣用做法是對道路、綠化等進行重新規劃,利用小微地塊、邊角地、部分綠化地來增加停車位。如合肥綠怡居小區,通過對部分綠化進行地面硬化改造,常設車位從不到500增至1100個。但由于不同年齡業主訴求不同,老年人青睞增設綠地和公園,年輕人停車位需求更大;有車和無車家庭意見也很難統一,導致實際改造時常有沖突。以長沙市岳麓區八方小區為例,政府出資將一塊綠地改造成停車庫,但因部分居民反對而終止,小區內停車難、停車亂問題仍未解決。
  3.2.3后續如何維護?——缺乏長效管理機制,改造效果很難保持
  老舊小區改造并非一勞永逸,若沒有長期維護和運營管理機制,改造效果很難長期保持,容易陷入“改造-破壞-再改造”的惡性循環。老舊小區改造,“三分建、七分管”,只有“建管并重”,才能真正惠及民生。從后續維護看,目前主要存在三大問題:一是缺乏物業公司統一管理,老舊小區居民普遍缺乏付費購買服務的習慣,導致后續管理很難推進,很快重回改造前的混亂局面;二是缺乏小區居民管理規約,無約束環境中,亂倒垃圾、違章搭建、車輛亂停、破壞植被等長期養成的惡習很難扭轉;三是缺乏業主委員會,住戶意見很難統一,后續維護工作推進緩慢。建立老舊小區改造后續長效管理機制,形成“共商、共建、共治、共享”的社會治理模式,是老舊小區改造的重要環節,也是當前亟需解決的問題。

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